第二十一卷 第六期 - 2012年二月二十四日 PDF
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幼托整合的3大困境
國立成功大學政治系暨政治經濟所教授兼系主任、所長
科技治理研究中心主任
【2012/01/06 中國時報】
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因應少子化的衝擊,中央政府(教育部)希望原分屬教育與社福的幼稚園與托兒所,能在今年八月整合為一。這背後的政策美意,固然在提升幼托品質,減輕家長照顧幼兒的後顧之憂。然而幼托整合美意的背後,因為涉及跨部會、跨局處、跨層級,而導致存在許多問題。而如果再加上縣市整合的困境,使得幼托整合政策成效增添更多複雜的因素或變數。

重點在於,幼托政策形成、規畫與執行存在難解或無解困境,需要中央與地方政府共同面對或解決。若政府相關部門不予重視,幼托政策品質可能難以達到預期提升效果,甚至品質可能有下降之虞,而這可以從以下三點進行論述。

首先是幼托的人事困境:大家都知道,整合需要配套,因此幼托政策執行,首先要考量幼托人力是否充足,而人力的問題又包括師資與行政人力問題。在師資部分,除了幼保與幼教師資規定不同,不同縣市政府為了彈性運用師資與人力,晉用這些師資的標準有些也有差異;在此情形下,如何進行「一視同仁」的整合,就存在許多公平性或整合的問題。在行政人力部分,不論中央與地方政府,因為行政人力都相當吃緊,幼托主管與相關行政人力,通常最容易被犧牲或忽略。

例如,筆者發現某地方政府幼托主管兼任一所以上的情形非常普遍,直接衝擊幼托行政品質。另外,行政人員職等的差異又是另一個棘手或困難的問題,以台南市為例,合併前的台南縣市,幼托機構主管的職等不同。然而,這問題卻不是地方政府所能處理,可能得要中央政府出面才能處理。不過,就算要處理,恐怕要大費周章,因為這可能又涉及跨行政院與考試院的協調整合問題。

其次是幼托經費的困境:為了進行幼托整合,經費支出或補助都存在許多困境。而這支出包括有形與無形的經費,有形的經費包括人事(人力需求)增加,以及設備的改善與增加(特別是為了符合幼托品質要求或規定);對於財務狀況不佳的地方政府,形成嚴峻的考驗。在無形經費部分,為了進行幼托整合進行的協調連繫和問題解決會議,時間成本就是無形的經費支出。因為就筆者瞭解,有地方政府為了進行幼托整合,短短幾個月,就開了三、四十場會議,但仍有許多如前述難解或無解的問題或困境。而這背後的根源,即是下文幼托整合政策的問題。

第三則是幼托政策的困境:既謂幼托政策,理論上在政策形成、規畫、執行,都有中央與地方政府,主要是相關政策利害關係人的參與。但就筆者觀察,目前整個幼托政策的協調整合的「重擔」,似乎都落在第一線的幼托機構。特別對於原本屬鄉鎮公所的幼托機構,擁有相當大的自主,公所可以針對家長的需求立即作策略的調整。變成直轄市區公所後,這些幼托機構必須接受市政府(目前是社會局,未來是教育局)的指揮監督。自主彈性降低不說,在轉移主管局處過程,必須承受兩機關組織文化差異,造成磨合的問題;如果再加上人事與經費的問題,使得第一線幼托機構執行上,充滿許多難解的困境。

綜言之,幼托整合政策成功與否,端賴前述三大困境能否順利解決。而整合的重擔,必須由中央政府(含教育部、人事行政局、內政部與未來的衛生福利部與考試院)、地方政府(含社會局、教育局)正視,並好好坐下來討論。再不然,應該規畫一個專案,匯整人力與經費,針對某一個托幼機構進行研究,找出最佳的問題或困境解決方案,幼托教育的品質才有機會提升。
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