成大研發快訊 - 評論【第八卷第二期】

亞洲發展銀行【大學管理研討會】大會演說
印尼Denpasar
2004年4月26日

【成功大學感謝Michael Stevenson 校長允許本校榕園研發快訊刊登和翻譯本篇演說】

各位女士先生：

很榮幸應邀來此演說，感謝高等教育部長的邀請。雖然第一次見面，但感覺各位像朋友。Simon Fraser大學和印尼長久以來情誼彌深，在參與重要計畫的夥伴間更建立了珍貴的感情，我們重視在印尼的共同投資。我用「投資」廣義泛指人類解決共同難題，與金錢無涉。

今天要討論的主題和大學管理及自治有關。我不敢說很了解各位的處境，但以遊歷世界的見聞，我認為假如不考慮目前印尼正面臨的政府和大學間的緊張關係、或大學管理上如何適當運用投資在公立機構的納稅人的錢，以及讓大學保持適當距離，保有適度自由和自主以追求他們最擅長的高遠理想的問題，各位的情況其實相當令人羨慕。我相信全世界的大學都面臨如何與政府保持適當平衡，以及維持大學自治又能合理對納稅人的錢負責的課題。

我先概述大學自治的問題及其演變。在古典的西方大學史上，大學自治經歷了三個時期。我談的是西方的經驗，所以不太了解若應用到各位的文化中是否貼切，不過，西方的經驗可為殷鑑。

以古典的模式來說，大學源於13世紀，是封建的機構，幾乎完整的保存到19世紀。以課程來說，大學的學習模式侷限於神學、哲學和其他「古典」的科目，所容納的也是只佔人口少數的菁英份子。古典大學財源來自私人捐款、有錢人的贈與、或是與大學有深刻淵源的教會。

和其他偉大文明和國家相比，歐洲封建制度的特點是權力的分割和正式將自主權授咈封建國家裡的機構。自治許可權一開始就允許城市作為一個受規範和自治的活動區域、以及大學的成長，這種自治是大學的文化和發展的基礎。最早的大學由終身職的學者運作「同僚自治」，是原始的民主控制系統。這種系統的階級劃分不明顯，結構平面，所謂管理只是大家根據個人學術專長分攤責任而已。

19世紀時研究型大學出現了，同僚自治的模式也隨之改變。這可溯因到工業革命、戰爭國家、以及國家體認到需要仰賴大學以獲得某些實用知識和更高深的學問。美國在內戰後的19世紀末通過土地發放法案，允許新公立機構設立農業、科學、科技、醫學、工程及其他專業學校，以和古典式的偉大私立學校分庭抗禮。當時把所謂的「Humboldt研究型大學模式」做了些修正，國家宣導大學肩負以研究促進國家經濟發展的使命。研究型大學和現在的大學關係密切，但還是立足於古典模式的自主和治理原則上。

二次大戰後，先進的工業化資本主義國家和福利國家興起，這和「戰爭國家」的關係匪淺，西方的大學此時產生大幅變化。戰爭國家運用外交和戰爭手段獲利，也了解科技知識是致勝的關鍵。政府和大學在這方面有默契，二次大戰的餘波改變了大眾化的大學。這些大學用的是納稅人的錢，相對的需要更加開放廣納民眾就讀。

大學放寬入學條件，撤除性別和種族的藩籬，打破了菁英模式的古典和研究型大學。在美國，大學教育大眾化使更多中產階級人士能躋身英才教育，創造了知識型社會和這些人的經濟優勢。爾後大學的課程和專業持續拓展，到了20世紀後半期，大學成了複雜的機構，而這種複雜化導致管理上的改變。

簡單平面的同僚治理制度改變了，大型公立機構的管理愈趨專業化，這和研究型大學在20世紀後25年間的發展同時進行。1975年後，因戰後如教育等種種社會計劃所需的巨額投資超過稅收，使西方工業國家經歷重大財政危機，幾乎可用「預算大地震」來形容。這些國家的政治經濟結構也逐漸變化，其中最重要的是政府瘦身、外包政府計畫以降低政府開支和縮編結構。政府在進行組織瘦身的同時，教育界的情形是因為知識經濟使更多人想進大學，而知識經濟也需要更多的經濟產出來支持。

結果造成一種「剪刀效應」，也就是說：知識經濟發展使對人力資源和勞動力的需求增加，因此應該要增加對教育的投資，但政府對教育還是愈來愈縮減補助；國家的補助降低，使得私人必須提高所支付的學費，才能負擔大學的開銷。大學由政府得到一筆總預算，然後享有支配和自主權的日子過去了，現在必須由其他管道尋求財源。這種新的補助方式使政府有權設定支持最符合其利益的課程。在發放稀少的補助時，政府可對教育施加強力的控管措施以確保責任和價值。

加拿大政府對大學的補助自1970年後期就大幅減少，雖然總預算保持恆定，但申請補助的要求增加，使大學裡每人分配到的政府補助持續降低。從1980年後期開始，大學必須不斷提高學費才能彌補政府補助的缺口。加拿大的大學面對的問題是：在這種學費不斷上漲、迫使大學只能以學生的經濟能力而非學業能力來決定誰能入學的情況下，我們還能維持多久？

此外，目前在加拿大和世界其他大學所面臨的重要問題是：全球化使高等教育及研發面臨高度競爭的市場，其中最大的壓力來自美國。若以加拿大大學自1980年代以來持續下降的每人平均分配所得預算和美國相比，你會發現美國的情形好多了。近年來美國政府在公立大學的投資減少，使公立大學的校長們憂心忡忡。由於不得不調高學費，他們也擔心被經濟考量束縛住教育理想的問題。總體而言，過去20年美國對加拿大的大學造成相當的壓力。

經費壓力將造成的最嚴重問題是對品質的衝擊，在法人化過程中對自主、責任和良善的治校也都會帶來衝擊。因此我要討論下列主題：法人化對教育品質的影響及其因應之道；法人化對大學自治的影響；經濟困窘、全球競爭、高等教育分化時代對大學的良善治校的挑戰。

補助減少，又要保持品質，這不容易，但我們還是盡力做到了。首先，我們的師生比例降低到印尼這邊數字的一半。大家會直覺以為這威脅到品質，不過我的看法倒不是如此。根據對教學成果的量化分析顯示，在像Simon Fraser大學的高品質教育機構裡教學品質並沒有變化。

這是為什麼呢？首先是因為學術勞力市場的改變使總成本下降。例如以成本較低的計時講師、兼任講師和助教擔任教學工作。各位可能會認為這是較低水準的教學，的確，但若有適當的管理措施，如配套提供講師優質的改進教學技巧課程、且在改變教學現場人力時謹慎的調整課程和教學法，那我認為品質並不會真的因此下降。

我們在Simon Fraser大學大力提倡運用教學科技以確保教育和學習品質，不過我對大量使用教學科技不敢苟同，原因是運用如網際網路等現代教學科技的確提高教學品質，但很多例子都顯示這種作法要額外投資設備，教學成本不降反增。

我認為最重要的一點是：「品質」來自校、院、系三個階層嚴謹的策略性規劃，在每個層面保持原創，而不是照本宣科移植頂尖院校的成功模式，才能建構在教學和研究兩方面都一枝獨秀的課程。我在此要強調研究型院校務必塑造頂尖的研究群組才能在全球化的競爭中脫穎而出。

行政效率又是完全不同的主題，在座各位都是行政主管，所以這也值得討論。這方面我不想講太多，只想重申：如果各位的重點是在學術和研究上，那行政方面必須做格外深層的調整。總結來說，加拿大的優秀大學在過去25年間大幅提升產值（行政上每單位「元」投資的產出），和其他公立機構相比，加拿大的大學擁有優異的效能：和公立中小學、醫院、監獄和其他接受政府補助的單位相比，加拿大的大學在行政上降低成本的同時還增加產出。事實上，加拿大的公立大學在行政上的重組、外包及運用科技有效提供行政服務領先所有公私立的組織。

以下我想簡單談談大學自治的問題。政府已捉襟見肘，無法讓大學為其服務，卻還干涉大學運作，這是所謂「自治」所面臨的問題。大學該如何因應？加拿大的大學並不是道德或成功的楷模，但我們的經驗或許值得印尼的教育同僚參考，因為我們曾與政府拮抗，之後才在政府與大學間的權力關係找到平衡點。

這是怎麼達成的？首先，我們組成廣泛的大學聯盟，目的在於進行政治遊說、提案、發展影響政府立法的資訊和資料庫、和提升對大學的尊重。在加拿大我們有一個聯邦協會（加拿大大學院校協會，the Association of Universities and Colleges of Canada），是由大學擁有的大型官僚組織，專門和政府交涉，通常僱用剛由公職退休，熟悉政府門路的人幫我們在政府機構間運作，相信在印尼這也不是新鮮事。加拿大的教育大部份歸省政府管理，因此我們也以省為組織層級。例如在英屬哥倫比亞，我們組織了「大學校長委員會」（the University Presidents’ Council），目前由我擔任主席，專門與省政府交涉大學的共同利益。我們不是每次都贏，但即使失敗，政府會重視大學聯合起來指出公共政策缺失的聲音，通常會有所調整。

不過，無論大學如何動員組織都不可能和政府至上的權力對壘，唯有立法才能確保大學自治和政府管理之間的平衡，而立法事實上保全了大學的自治。在加拿大，設立大學所依據的法案將大學議會劃分為上下兩院，讓他們幾乎能完全掌控學術方案，也就是：該教什麼、由誰來教、該怎麼教等等。在英屬哥倫比亞省這些大學自治的基本權力都由幾乎完全由大學選出的下議院管理，沒有任何外派的人士或官員能對學術方案置喙。

這種上下兩院系統的另一個管理機構是「大學管理委員會」（the Board of Governors），其權力亦由國家立法賦予。該會大部分成員由政府指派，大學在某種程度上可影響該會未來成員之提名，但最後名單由政府決定。該會控管大學之預算，特別是政府對大學的補助，也控管大學的財產。此二獨立機構間應有銜接的橋樑，而這是由大學校長擔任。校長要確保此二機構協和運作，因為二者各行其道時會導致管理大學資源的委員會不資助執行下議院所定案的教學和學術決議的危機。

因為行政權受限於大學管理委員會，這種上下兩院的管理方式保障了大學的自主：因為政府在大學的地位受到法律保障，因此政府、大學行政首長、或該會由政府任命的委員會尊重大學的自主性，也不會對大學為所欲為，這已成為一種風氣。

在英屬哥倫比亞省的立法裡，另一個優點是聲明學費係屬大學和其管理委員會的自治事務，而非交由公眾決議的事務，這是非常重要的原則。雖然在加拿大這尚未成為通則，但我認為應該如此。在本省的立法裡還有一項重要的經濟管理原則：不允許赤字出現。大學有權向政府要求補助赤字，但除非能提出有力的補償方案，政府不太可能發放此類補助。

大學立法裡關於任命行政首長有明確規範，尤其是校長的任命。大學校長由大學管理委員會指派，但必須獲得下議院的同意，因此任命總執行長是高度自主的決定，但經由選舉機制產生院長和副校長就受到高度控制。

接下來我要談「責任」的問題。任何機構若仰賴納稅人的錢，當然連帶負有道德責任。原則上，這沒什麼好反對的，問題是在於政府處理這種道德期待的方式。政府會根據大學內部的責任評量機制和參考架構而決定是否介入。在大學內部，責任機制首要是建立一套有效管理教授和職員表現的系統。很多人認為自治的歷史使大學了無生氣，如一片死林，而終身聘任制好像護身符般，對工作表現無法考評臧匹。在現代世界這是天方夜譚，優良的大學會以身作則施行有效的工作績效考核系統。

優良大學在教學和研究方面，無論是政策和實行，必須要實施有效的同儕評量才能確保盡到學術上的責任。這些政策必須與對整所大學執行的評鑑配套，定期由校外機構進行評鑑，並發表報告讓政府安心。在本校這已經是標準的程序，行政部門的每個單位和次級組室每七年都要接受一次外部評鑑。評鑑報告會正式送達大學管理委員會，並知會下議院。必要時政府可以審查本校評鑑的過程，或請獨立的審查人員確保我們所做的評鑑是健全的、依據適當程序進行、而政府相關管理部門、校內的下議院和管理委員會將依評鑑報告書的建議和資訊做適當回應。

除了管理員工表現和有效的外部評鑑，大學還要嚴密監管學生的滿意度和畢業生表現才能確保其責任。政府關心在高等教育投資所獲得的經濟收益，就某部份而言經濟收益會反映在畢業生的就業率上，也就是說畢業生多快能找到全職的工作、薪水如何，這兩個因素反映政府在私人經濟上投資所產生的價值。以Simon Fraser大學而言，基於責任因素我們儘可能多對學生做調查，很高興的是，優秀的大學會招收到優秀的學生，並擁有優質的課程，這幾乎連帶保證你對學生所做的調查會有好的結果。我向各位強力推薦這種作法，這會讓你以最經濟的方式得到一流的自我宣傳材料，還可以用來對抗政府的干預。

目前，大家都期待大學能以研發促進知識和經濟的發展，因此要建立智慧財產商業化的有效內部表現指標。我們要用專利、許可、衍生公司以及金錢獲益來展現學校對研究的經濟效益的關切，我們也希望由此所創造的金錢收益大部分能回饋給大學，代表原先投資的回報。我很高興的告訴各位，在Simon Fraser大學，我們和北美洲的其他大學做了很多比較評量，而在本校研究上所投資的每一元所產生的許可和衍生公司數都是北美洲大學的前三名，當面對政府關切其投資是否有收益時，這是非常有用的統計數字。

關於有效的大學內部考核系統，我最後要強調的是大學在規劃發展藍圖時要有策略性的重點。我認為大學校長有責任提出此一策略性發展計畫的大綱和時程表，這必須載明於任命校長的合約中。校長必須向大眾報告、徵詢大眾對此發展時程表的意見，並應每年依此受考核。校長完成這項時程表的表現可用來決定其薪水及是否續任。凡優秀大學都應該熱烈擁抱本措施，這可促進大學社群的公開對話、議論該校的優先任務、校務狀況始末、需要同仁發心擁護這些優先發展目標的原因、以及目前在這些任務上的進展情形等等。

關於表現和責任我要提的最後一點是：良善的責任制度必須要施行有效的內部審查。比起面對政府相關部門的干涉，任何公立機構都會張開雙臂歡迎有效的、獨立的以及專業的審核過程。

做結論前，我想談談在加拿大或各位的國家一般人對大學的觀感。一般人對大學要不是忽略、就是抱持偏見，覺得大學保守嚴肅、拿大眾的錢又太自主、浪費、了無生氣。我要說，這不是真的：大學能從13世紀持續到今天，成為歷史上存在最久的機構，正是因為獨一無二的結合了自主和獨立而成為現今能創新和引導改變的現代化機構。比起其他的政府官僚機構或企業組織，大學在創新和引導改變兩方面可是有效率多了。事實上，現在的企業組織愈來愈朝向模仿大學這種賦予自主權的模式演進。

我還必須要指出加拿大政府的能力是很有限的，顯然他們不會選擇該怎麼教現代理論物理學，而他們在預測勞動市場的需求上紀錄也不怎麼好，因此他們不該越俎代庖教大學要開設哪些課程、以及讓哪些學生入學。我覺得比起優秀的大學，加拿大政府對於市場的變化比較不敏感也比較不能適應，而我們也不應該在任何方面誤導政府，讓他們對自己產生迷思。加拿大政府採用類似英國的品質保證機制又是另一個錯誤：通常政府所採用的品質保證機制都過於官僚、開銷龐大，還沒有效果。事實上，後來的統計數字都顯示這些強加於大學的措施反而導致悖逆初衷的結果。以英國的研究評鑑機制為例，這造成明星研究人員為名為利而遊走於不同的機構間，這表示為了同樣的產出要付更多的錢。不同的機構因此得到不同的分數，但這種系統最後得出的社會總利益是零或是負的。

我的結論是：大學自治影響西方歷史和整個世界歷史甚鉅，我肯定相信只要大學能保衛其自主權，不再淪為政治勢力和控制的受害者，那麼大學還能對人類歷史有重大貢獻。

謝謝各位。

研發快訊編輯部張萬珍翻譯