第八卷 第三期 - 2009年四月三日
地方政府救災體系之研究 – 以九二一大地震為例
楊永年

國立成功大學社會科學院政治學系教授
永續環境研究中心兼研究員
yungnane@mail.ncku.edu.tw

作者在2008年3月6日經"Disasters"(災難期刊)通知接受稿件,將於2009年於電子期刊刊出,紙本則安排於2010年刊出。

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於地球暖化與氣候變遷,導致世界各國生態破壞與大型災害不斷發生,減災成為全球的重要議題。減災面向很多,包括防災、整備、救援、復原(重建)等,都很重要,但救援體系健全與否,與生命救助直接相關,成為本研究之重點內容。民國八十八年九月二十一日凌晨一點四十七分,台灣發生芮氏規模7.3級的百年大地震,震央在南投集集,而受災最嚴重的縣市包括南投縣與台中縣市。這場災害造成逾2000人死亡,以及超過8000人受傷的慘劇,全台灣電力供應也在這場大地震均受到影響。因此,本研究從九二一大地震個案,探討南投縣政府救災體系運作之情形。研究結果除可作為避免未來發生重複錯誤之依據,也可提供健主或強化救災體系的政策建議。

除了九二一大地震,今(民國九十七)年五月在四川汶川發生的7.8級大地震,亦造成數萬人傷亡。從過去之九二一大地震、汶川大地震、南亞大地震,以及美國卡催娜颱風與緬甸風災等救災案例顯示,具體與正確災情資訊,是決定救災體系救援成效的首要因素。而資訊的內容應包括災害的地點、範圍、內容、人數、種類等,而且也應立即傳輸,讓社會各界能知道災情的嚴重性,才有意願投入救援。然而,光有災害資訊(傳輸)難以保證災害救援的成效。因此,能否在短時間動員資源投入救災,也是救災成效的第二個關鍵因素。特別當災情龐大,需要在短時間吸引與動員龐大人力與物質資源,而這涉及民眾與官員是否擁有環境救災的危機意識。雖然民眾自願參與救災也不可或缺,但因政府擁有最豐富的資源,因此擔負最大的動員責任。

不過,為有效動員龐大的人力與物力資源,組織是較佳的動員工具,比較能有秩序與穩定地進行資源動員投入救災。而一旦災情龐大,往往不是單一組織可以擔負救援任務,因此需要組織間之分工與合作(整合),才能提升救援成效。透過概念架構圖,可明顯看出資訊、動員、組織間合作等三個自變項,係影響救災(援)體係成效的三個重要因素,而這都是本研究希望瞭解之內容。藉由該概念架構,除可建構地方政府救災體系之理論基礎,同時可作為深入瞭解地方政府救災體系實際運作之工具。簡言之,如果沒有災害相關資訊與暢通之資訊傳輸,等於不知道災情發生,就不可能有良好的救災成效。然而,如果沒能迅速動員人力進行搶救,也難以解救因地震受困的災民。而有效動員人力投入救災經常必須仰賴組織間合作,才是最有效的動員方式。

因此,影響救災體系成效之資訊、動員與組織間合作等因素相互影響,缺少其中一項,都可能造成救援的延遲或障礙。例如,今年四、五月發生的緬甸風災,除了災情資訊(傳輸)不良,緬甸政府刻意不發佈災情,使國際救援行動受阻,導致救災資源無法或難以準確投入災區,導致救援成效不彰與延誤。汶川大地震,中國政府未在第一時間即同意台灣與國際救援團體進入災區救災,即(國際)救援組織未獲重視,導致救災的延緩。這些救災體系運作的問題,在大型災害中經常重複發生,也突顯本研究之重要性。
救災體系概念架構圖

本研究訪問南投縣政府高層官員、警察(官)、消防人員,以及鄉鎮市公所之官員等,希望從訪談中獲得九二一大地震,地方政府救援體系的全貌。研究結果發現,地震資訊傳輸確實存在許多問題。由於九二一大地震發生後,所有通訊設備全部中斷,沒有人知道到底那裏發生了什麼事(災情)。最早曝光的埔里鎮,災情雖很嚴重,但因媒體大幅報導,所以獲得外界最多的關懷與救(支)援。但外界卻不知道的中寮、國姓兩鄉(甚至台中東勢),其受害程度比埔里有過之而無不及。重點在於,多處地震災區缺乏媒體報導,加以通訊系統多遭破壞,資訊傳輸僅有香腸族業餘無線電,以及收音機可以運作,導致外來資源投入救援的延遲。因此,中寮與國姓兩鄉發生的災情,只能仰賴當地民眾的互助合作。

在組織動員方向,南投縣長透過資訊傳輸發揮很大的作用,他首先透過媒體表示,南投發生重大地震,需要外界物質支援。短短三天之內即湧入龐大救災物資,擠滿臨時的救災指揮中心(體育館)。但因為救災物質短時間湧入過多,南投縣長又透過媒體表示,救災物質已經足夠,目前最需要的是金錢,請社會各界慨捐善款。同樣的,這呼籲在短時間內也讓南投縣累積很多重建與救助的經費。不過,由於南投縣政府缺乏救災經驗,救災物質表面雖然充裕,但因許多災區資訊不明,無法將這些救災物質送到需求的災民身上。主要問題在於,縣長並未就這些救災物資作有效分配與管理,而這其實和組織(部門)間合作有關。

南投縣在九二一大地震同年四月時,警察與消防分立。由於組織分立配套措施不完善,使得原本全力投入救災的警察局(雖然警察人員還是非常努力協助救災),和消防局之合作不是很順暢,成為組織間合作最大的盲點。事實上,警察局較消防局有更多之人力與派駐單位,有比消防系統更綿密的通訊與人際網絡。但警消分立後,警察局不再擔負防救災任務,影響災害救援的工作。雖然,九二一大地震有很多國際救援隊到南投救災,但也應協調整合出現問題,影響救災成效,而這也是組織間合作的重要問題。

綜言之,南投縣政府救災體系仍有改善空間。包括資訊系統、動員系統,以及組織間合作,都應再學習成長。其內涵包括,南投縣的資訊系統應作準備,可有更多之衛星電話,以及為大地震來臨時斷電時,準備可用之資訊傳輸系統。在組織動員方面,由於相關組織指揮官都忙於接待上級長官視察,使得人力與物質動員不甚理想。而這又與組織間缺乏共同合作救災之機制有關,因此,如果能建立組織間合作的誘因,當能強化救災體系功能的發揮。
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